作者：中國社會科學院生態(tài)文明研究所研究員 宋迎昌
今年政府工作報告提出，加強新型城鎮(zhèn)化建設，大力提升縣城公共設施和服務能力。近期，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》，明確縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作路線圖�？h城及縣級市城區(qū)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位十分重要。新冠肺炎疫情過后，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的國際國內環(huán)境將發(fā)生深刻變化，為維護經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，確保如期完成決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅目標任務、全面建成小康社會，迫切需要激發(fā)縣域這一基本地域單元的經(jīng)濟活力和發(fā)展?jié)撃埽蛊涑蔀槲覈哔|量發(fā)展的堅強后盾。
高質量發(fā)展是新時代的主旋律
如今，高質量發(fā)展已經(jīng)成為新時代我國經(jīng)濟發(fā)展的主旋律，推動我國經(jīng)濟社會各領域迎來一場具有劃時代意義的大變革。這場大變革追求的是更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。更高質量的要義不是簡單意義上的“有沒有”，而是更高層次上的“好不好”；不是簡單意義上的“大不大”，而是更高層次上的“強不強”。更有效率的要義是以更少的要素投入獲得更大的產(chǎn)出效益，其主要衡量指標是全要素生產(chǎn)率。更加公平的要義是發(fā)展機會平等、市場競爭公平、發(fā)展成果全民共享。更可持續(xù)的要義是永續(xù)發(fā)展，要求經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相適應，與社會發(fā)展相協(xié)調，與人的全面發(fā)展相匹配，同時又具有向前發(fā)展的永續(xù)動能。
縣域高質量發(fā)展在新時代具有特殊作用
縣域自古以來就是相對獨立的地域經(jīng)濟單元，承擔著“富裕一方百姓”“繁榮地域文化”和“實現(xiàn)長治久安”的歷史使命，因此歷朝歷代都十分重視縣域的治理。改革開放以來，縣域的景觀面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，但是縣域重要的經(jīng)濟地位和濃郁的鄉(xiāng)土地域文化特色沒有發(fā)生變化。新時代，縣域承載著新的功能，它既是鄉(xiāng)村振興的依托，也是緩解“大城市病”、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的重要區(qū)域。
目前，都市圈和城市群建設以及鄉(xiāng)村振興都已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，但連接都市圈、城市群和鄉(xiāng)村地區(qū)的縣域的重要性還沒有得到廣泛認知。需要認識到，縣域高質量發(fā)展是區(qū)域高質量發(fā)展不可或缺的一環(huán)�？h域實現(xiàn)了高質量發(fā)展，也就打通了都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的連接通道，從而形成協(xié)調均衡可持續(xù)的區(qū)域發(fā)展格局。從這個角度看，新時代縣域高質量發(fā)展意義重大。
縣域高質量發(fā)展的獨特性
縣域在我國具有特殊意義，這種特殊意義決定了縣域高質量發(fā)展既與國家層面上的高質量發(fā)展有邏輯上的關聯(lián)性，同時又具有特殊性。
一是縣域高質量發(fā)展的重要性突出。截至2019年12月，全國有1323個縣、117個自治縣、49個旗和3個自治旗。分布廣泛而又數(shù)量龐大的縣域行政單元的高質量發(fā)展事關國家高質量發(fā)展全局�！翱h域興，則國家興”；“縣域穩(wěn)，則國家穩(wěn)”。如果縣域無法實現(xiàn)高質量發(fā)展，就會影響我國高質量發(fā)展基礎的穩(wěn)定性，甚至使得全面建成小康社會和中華民族偉大復興的目標無法順利實現(xiàn)。就此而言，縣域高質量發(fā)展應該受到高度重視。
二是部分縣域高質量發(fā)展的起點較低。當前部分縣域整體發(fā)展水平偏低，與城市的發(fā)展差距較大，是我國高質量發(fā)展的短板之一，也是我國高質量發(fā)展的難點之一，這些縣域應成為目前及今后一段時期我國推動縣域高質量發(fā)展的重點地區(qū)。
三是縣域高質量發(fā)展的差異性明顯。我國縣域自然條件千差萬別，經(jīng)濟發(fā)展水平高低不等。同時，歷經(jīng)數(shù)千年的文化積淀，形成了各具特色的地域文化。這就決定了縣域高質量發(fā)展具有顯著的差異性。縣域高質量發(fā)展應該尊重各地實際，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，培育各具特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，弘揚各地獨特的地域文化，允許走差異化、特色化發(fā)展道路。
四是縣域高質量發(fā)展的實踐性較強�？h域在行政層級中處于中間位置，其上有�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和地區(qū)（盟、自治州、地級市），其下有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道等。這決定了縣域是上情下達和下情上傳的紐帶，其高質量發(fā)展不能僅僅停留在口號上，一定要抓牢抓實，來不得半點馬虎。如果說國家層面的高質量發(fā)展是戰(zhàn)略，重在宏觀引導，那么縣域層面的高質量發(fā)展就是戰(zhàn)術，重在實踐。
推進縣域高質量發(fā)展的具體路徑
縣域高質量發(fā)展的特殊性決定了推進縣域高質量發(fā)展不能簡單地套用國家層面推進高質量發(fā)展的工作思路和方式方法，而應該根據(jù)縣域實際，走有縣域特色的高質量發(fā)展道路。
整體謀劃協(xié)同推進，凝聚縣域高質量發(fā)展各方力量
縣域高質量發(fā)展是國家大事，要高度重視。要樹立“全國一盤棋”的思想，依靠社會主義制度能夠“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，調動各方力量，整合各種資源，有領導、有組織、有計劃地系統(tǒng)推進縣域高質量發(fā)展的各項工作。具體包括：一是在國家和省級層面分別組建縣域高質量發(fā)展領導機構，負責制定促進縣域高質量發(fā)展的各項相關政策，并指導監(jiān)督各項政策的具體落實情況；二是構建縣域高質量發(fā)展經(jīng)驗交流平臺，形成“互學互鑒、共同進步”的良好社會氛圍；三是構建縣域高質量發(fā)展的“結對幫扶機制”，努力推動和形成“中央部門和省直部門對口幫扶縣域”“城市幫扶縣域”“強縣幫扶弱縣”發(fā)展格局。
國家政策傾斜，全面支持縣域高質量發(fā)展
縣域高質量發(fā)展的起點較低，面臨的困難較多，這就決定了縣域高質量發(fā)展不能被簡單看作是縣域的事，僅僅依靠縣域自己的力量無法有效解決全部發(fā)展問題。因此，國家政策傾斜，為縣域高質量發(fā)展提供支持，成為全面推動縣域高質量發(fā)展的必要條件。
一是將縣域高質量發(fā)展納入國家戰(zhàn)略，與都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同等對待。同時，推動制定各地縣域高質量發(fā)展規(guī)劃，作為中央政府政策支持的依據(jù)。二是中央財政設立專項基金，支持縣域基礎設施和公共服務設施更新改造和質量提升，切實補齊縣域高質量發(fā)展的短板。三是國家層面在有關信貸、土地、人才、科技、稅收、社保、教育、醫(yī)療、文化等方面制定一攬子優(yōu)惠政策，并促使其在縣域“落地生根，開花結果”。
進一步推進改革開放，強化縣域高質量發(fā)展能力建設
國家兜底支持縣域高質量發(fā)展只能起到短期激活的作用，長期發(fā)展還要靠縣域自身的努力。強化縣域高質量發(fā)展能力建設是一項必須完成的功課，出路在于進一步加強相關體制機制的改革開放。強化縣域高質量發(fā)展能力建設，要做到三個“繼續(xù)”。
一是繼續(xù)堅持以“放權讓利”為特征的政府自身改革�？h域高質量發(fā)展的差異化特征決定了縣域高質量發(fā)展必須走自主發(fā)展的道路。因此，必須尊重縣域發(fā)展的自主權。同時，縣域自主發(fā)展還必須匹配相應的財權，讓縣域具備自我發(fā)展能力，促進縣域優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對縣域“多予少取”“放水養(yǎng)魚”，是政府自身改革必須堅持的原則。
二是繼續(xù)深化以“要素市場化”為特征的經(jīng)濟體制改革。縣域高質量發(fā)展不能僅僅依靠政府的財力投入，還需要依靠社會資本的投入。社會資本是以盈利為目標的，投資環(huán)境的優(yōu)劣決定了社會資本流入與否。為此，必須深化以“要素市場化”為特征的經(jīng)濟體制改革，全面推進營商環(huán)境建設。
三是繼續(xù)擴大開放、推動要素跨界流動。開放是國家高質量發(fā)展的基礎，對縣域來說亦是如此。推動要素跨界流動，不僅需要先進的交通、通訊、物流設施，還需要清除各種阻礙要素跨界流動的障礙。
